Publicaciones: La fitogenética pública en la era de la privatización.

Tanto la investigación agrícola como los sistemas nacionales de producción de semillas están siendo privatizados cada vez con mayor frecuencia. Si bien existen posibilidades de lograr que la investigación agrícola pública sea más eficiente y pueda interactuar mejor con el sector privado, las principales oportunidades se encuentran en la fitogenética. Este artículo analiza las posibilidades y limitaciones asociadas con la generación de ingresos a través de la fitogenética pública, las oportunidades de trasladar los productos de la fitogenética pública al sector privado y la necesidad de mejorar el contacto y las contribuciones provenientes de la investigación privada.

CONCLUSIONES DE POLÍTICA

El énfasis creciente en las oportunidades de la investigación agrícola privada se debe equilibrar definiendo el enfoque y las ventajas comparativas que ofrecen los programas públicos de investigación.
Los programas públicos de fitogenética deben analizar las oportunidades que existen para recuperar parte de los costos, sin afectar la generación de beneficios sociales más amplios, que constituye su mandato fundamental.
La fitogenética pública puede llegar a ser más eficiente si se desarrolla una estrategia flexible, que pruebe las variedades provenientes de diversas fuentes y, al mismo tiempo, traslade los enfoques de prueba y distribución desde un plano nacional a uno regional.
La fitogenética pública debe mejorar sus vínculos con el sector de semillas comerciales, adoptando un papel más proactivo en la promoción de sus productos y movilizándolos a través de los canales privados adecuados hasta el usuario final.
Los países deben establecer regímenes apropiados para proteger las variedades, con el fin de estimular la producción privada de semillas y facilitar el uso de variedades públicas por parte del sector privado de semillas. Un sistema de protección adecuado para las variedades permitirá un intercambio abierto y continuo de germoplasma público y permitirá a los agricultores mantener su capacidad de almacenar semillas de las variedades protegidas.
Es necesario que los programas públicos de fitogenética mejoren sus recursos legales y de negociación relacionados con el manejo de la propiedad intelectual, a fin de acceder a las tecnologías y herramientas privadas que permitan al sector público llevar a cabo su mandato, especialmente para ayudar a los pequeños agricultores.

La privatización es una característica que cobra cada vez más importancia entre los asesores de políticas dirigidas a la investigación agrícola en los países en desarrollo. El ajuste estructural que busca reducir el papel del Estado y la tendencia hacia la liberalización de los mercados y del comercio convierten a la privatización en un componente indispensable de la reforma de la investigación pública. Es importante entender de qué manera una mayor participación privada en la investigación agrícola afectará al sector público.

El término "privatización" puede tener distintas interpretaciones. La investigación pública tiene la oportunidad de ceder algunas de sus actividades al sector privado. El sector público también puede mejorar la recuperación de los costos y la eficiencia en las demás actividades de investigación que realiza. Las asociaciones innovadoras público-privadas (otro aspecto de la privatización que es particularmente importante y que a menudo se pasa por alto) dependen de la protección de la propiedad intelectual y de un mayor acceso a las herramientas y procesos biotecnológicos.

Este artículo comienza con una breve revisión de las razones que instan a traspasar algunas de las responsabilidades de la investigación pública al sector privado. La siguiente sección analiza cómo se puede lograr que la investigación pública sea más eficiente. La tercera sección presenta la importancia de fortalecer las relaciones entre la investigación pública y el sector privado de semillas, para continuar con una discusión sobre la protección de la propiedad intelectual y el acceso a la biotecnología. El artículo concluye con un breve resumen de los argumentos.

Las oportunidades de la investigación agrícola privada dependen en gran medida de las características de la tecnología. La investigación privada sólo se sentirá atraída por tecnología que permita que las empresas de investigación y desarrollo (I&D) se apropien de parte de los beneficios. Además, es más probable que se efectúen inversiones en investigación privada si los productos o técnicas específicas pueden ser utilizados en una variedad de entornos y si la futura demanda por esta tecnología garantiza un mercado en continuo crecimiento. Aunque se podría esperar que aumente la inversión privada en la elaboración de productos químicos, maquinaria y equipo para uso agrícola, probablemente sea menos evidente la inversión en la investigación necesaria para adaptar esos productos a entornos agrícolas específicos. Asimismo, es posible que la inversión privada para la investigación orientada a generar información sobre el manejo de los recursos o los cultivos (que no se pueden proteger) sea baja, aun cuando esta información se puede utilizar en la explotación agrícola altamente comercializada. Por otra parte, la fitogenética privada tiene un espacio cada vez mayor, especialmente para los cultivos y variedades que se utilizan en forma generalizada. La disponibilidad de tecnología híbrida ya ha generado una importante inversión privada en fitogenética; el fortalecimiento de mecanismos legales para la protección de la propiedad intelectual permitiría que la inversión privada en investigación tuviera un mayor alcance. De hecho, la fitogenética parece ser la alternativa más probable para aumentar la investigación agrícola privada en los países en desarrollo.

Existen varias posibilidades de incentivar una mayor inversión privada en la investigación agrícola. Una forma es a través de políticas nacionales que fomenten las empresas agrícolas privadas, como los reglamentos de importación de semillas y la distribución de variedades, los regímenes de propiedad intelectual y los incentivos tributarios para la I&D. En algunos casos, se podría vender parte del servicio público de investigación al sector privado, especialmente si el programa de investigación incluye pocos bienes públicos y el sector privado demuestra más eficiencia en la entrega de los servicios. Por ejemplo, el gobierno del Reino Unido decidió vender el Instituto de Fitogenética [Plant Breeding Institute] a Unilever (adquirido posteriormente por Monsanto).

Una manera indirecta de fomentar el financiamiento privado de las investigaciones es a través de gravámenes o contratos con asociaciones de productos básicos. Si una industria de cultivos determinada tiene una buena organización que permite cobrar un gravamen a sus productores, éste puede utilizarse para financiar la investigación. Las directivas o asociaciones de productos básicos pueden emprender su propia investigación o contratar un equipo de investigación en beneficio de sus miembros. Utilizar asociaciones de productos básicos para financiar la investigación resulta relativamente equitativo (debido a que los grandes productores realizan mayores contribuciones), pero funciona sólo para subsectores de productos básicos comercializados. Varios países presentan ejemplos exitosos de este tipo de investigación, pero en general debe existir una ley que imponga el gravamen obligatorio para todos los productores. La investigación a través de asociaciones de productos básicos funciona mejor si los agricultores controlan el nivel de financiamiento y la agenda de investigación y si el gobierno entrega los subsidios correspondientes para incentivar los intereses medioambientales y de los consumidores.

Existen otras formas de estimular la participación del sector privado en la investigación agrícola. Una estrategia cada vez más común es el uso de fondos competitivos de investigación agrícola, a los cuales pueden postular varias organizaciones, entre ellas institutos nacionales, universidades, organizaciones no gubernamentales y empresas privadas. Aunque la mayor parte del financiamiento proviene de fuentes públicas, inclusive de donantes, estos fondos se manejan en forma independiente. Una revisión reciente demostró que dichos fondos pueden ser útiles, pero su aplicabilidad está limitada por grandes requisitos financieros y administrativos (Gill y Carney, 1999).

Otra manera de fomentar la participación del sector privado es la reforma de los sistemas de prueba y distribución de las variedades. Estos sistemas fueron diseñados para los programas públicos de fitogenética a escala nacional, lo que proporciona un protocolo estandarizado para aprobar la distribución de las variedades del propio programa. A menudo, las reglas dificultan la competencia para las variedades externas (extranjeras privadas o públicas). Estos sistemas de prueba deberían abrirse a todas las variedades y adoptar estándares de aprobación más flexibles. La experiencia de varios países ha demostrado que aplicar reglamentos más liberales para la producción de semillas puede estimular la producción privada y aumentar la gama de variedades disponibles para los agricultores (por ejemplo, Pray et al., 1991).

A medida que disminuye el presupuesto público, también se solicita a los institutos de investigación que obtengan más recursos a través de la venta de sus productos y servicios. Aún está por verse si esto permite la identificación de fuentes de ingreso para la investigación agrícola que anteriormente no se conocían o si simplemente desvía parte del personal de investigación hacia la administración de actividades generadoras de ingreso (como la producción comercial en estaciones experimentales). Algunos proponen que los agricultores deberían pagar directamente por los servicios que reciben (por ejemplo, el costo total de servicios tales como las pruebas de suelo). No resulta tan evidente que este tipo de pauta sea solamente un gesto superficial en favor de los defensores de la privatización, en lugar de una contribución para aumentar la eficiencia en un período de financiamiento restringido.

A pesar de las crecientes oportunidades de la investigación agrícola privada, los sistemas públicos de investigación aún desempeñan un papel fundamental. Se deberían tomar medidas para definir el mandato de la investigación pública, explorar medios para recuperar los costos y mejorar la eficiencia.

El primer paso es esclarecer el mandato de la investigación agrícola pública, así como restablecer y articular sus objetivos y principios. Las políticas que promueven la inversión del sector privado también deben identificar las responsabilidades específicas del servicio público de investigación, no sólo tratarlo con una negligencia benevolente. La investigación agrícola pública seguirá liderando en áreas como la investigación fitogenética preliminar, la conservación de germoplasma, la investigación del manejo de recursos y cultivos (donde los principales productos son la información y la asesoría) y la investigación fitogenética para los cultivos y entornos que no tienen atractivo comercial (CIMMYT, 2000).

Otro paso es concentrarse en la recuperación de los costos. A medida que disminuye el presupuesto, se solicita a los institutos de investigación que obtengan más recursos a través de la venta de sus productos y servicios. Una de las opciones que los programas públicos de investigación agrícola utilizan con mayor frecuencia para generar ingresos es la comercialización de sus productos fitogenéticos, obteniendo los derechos de patente sobre las variedades públicas, y mediante la venta de semillas. En Brasil, el programa nacional de producción de maíz vende semillas básicas (y cobra sus derechos de patente) para la producción de híbridos públicos a miembros de un consorcio de pequeñas empresas privadas de semillas. En Sudáfrica, la Organización Nacional de Semillas de Sudáfrica [South African National Seed Organisation] administra la licencia de todas las variedades de cultivo públicas para los miembros de la industria de las semillas.

Sin embargo, vender las variedades públicas a la industria privada de semillas puede desviar la atención de las necesidades de los agricultores con pocos recursos. Los ejemplos de Brasil y Sudáfrica implican que las semillas son utilizadas por agricultores orientados al comercio. La evidencia proveniente de otros programas de fitogenética (por ejemplo en China) demuestra que, debido a la producción de germoplasma comercialmente atractivo, el servicio de investigación ha desviado su atención de los problemas de los agricultores en áreas marginales y se ha perturbado el equilibrio en los programas de investigación al dar más énfasis a la fitogenética que a la agronomía (donde resulta difícil obtener derechos de patente).

Aunque el sector privado a menudo estaría dispuesto a pagar investigaciones realizadas por institutos públicos, toda propuesta de recuperación de costos para investigación pública debe ser examinada en términos de eficiencia, incentivos y mandato (Cuadro 1).

Un tercer paso es aumentar la eficiencia de la investigación. En una época de privatizaciones, es esencial que los programas públicos de fitogenética presten más atención a mejorar su propia eficiencia. A menudo, se da demasiado énfasis a la selección y distribución de variedades nacionales, en lugar de utilizar variedades o líneas provenientes de programas regionales de fitogenética o de redes internacionales. Trabajos recientes han demostrado que los programas completos de fitogenética que buscan desarrollar variedades adaptadas localmente no son rentables en comparación con inversiones más modestas de prueba y selección, especialmente para los países pequeños (e incluso para algunos países más grandes) que tienen mercados relativamente pequeños (Maredia y Byerlee, 1999).

Esta conclusión no necesariamente cuestiona la importancia de los esfuerzos actuales por promover técnicas de fitogenética locales y participativas. Sin embargo, incluso en estos casos, los productos deben tener una aplicación que se extienda más allá de las pocas localidades en que se desarrollan; de hecho, si esto no se da, será muy difícil justificar la inversión en tales iniciativas.

Además de identificar los mandatos públicos y privados adecuados y de mejorar la eficiencia de la investigación pública, los programas de investigación deben desarrollar una colaboración público-privada productiva. Disminuir la importancia de la producción de semillas por parte del gobierno constituye un resultado claro y deseable de la liberalización; la producción y distribución de semillas para las variedades públicas dependen cada vez más de las empresas privadas, las cooperativas o los proyectos de semillas locales. Por lo tanto, los programas nacionales de fitogenética deben estar preparados para interactuar con una variedad de posibles proveedores de semillas.

Un requisito esencial es contar con un suministro de semillas originales que esté bien administrado. En la mayoría de los casos, los institutos públicos de investigación sólo deberían encargarse de las semillas producidas de variedades públicas. La semilla básica (es decir, la generación utilizada para producir semillas comerciales) debe estar en manos del sector privado. Pero en algunos casos, donde la capacidad o el interés privado aún no es suficiente, el programa nacional también puede tomar la responsabilidad de la semilla básica. A menudo los programas nacionales se quejan de que sus nuevas variedades no están siendo difundidas, pero admiten que son incapaces de mantener suficientes semillas producidas para que se multipliquen con rapidez. Si los programas públicos de fitogenética esperan recibir un financiamiento continuo, tendrán que asegurar el acceso de todas las partes interesadas a un sistema transparente de suministro de semillas originales y adecuar la información sobre la gama de variedades disponibles (Tripp, 2000).

Asimismo, la fitogenética pública debe dirigir más recursos a entregar información sobre sus variedades. En los escenarios actuales de financiamiento, a menudo los servicios de extensión no son socios confiables y, en cualquier caso, un sistema de incentivos razonable debería otorgar a la organización de fitogenética la responsabilidad principal de promover las variedades. Aunque en algunas ocasiones los derechos sobre una variedad pública específica se pueden asignar a una sola empresa, gran parte de estas variedades estarán disponibles para cualquier productor de semillas. En tal caso, no se puede esperar que un productor privado de semillas destine sus propios recursos a promover variedades que la competencia también ofrece; de ahí que el instituto de investigación necesite promover activamente sus productos.

Para que existan asociaciones público-privadas sólidas, los programas públicos de fitogenética deben formular políticas claras sobre el manejo de la propiedad intelectual. Las estrategias para generar fondos a través de la venta de variedades públicas requerirán alguna forma de protección de las variedades vegetales (PVV), especialmente para los cultivos que se autopolinizan (las líneas endocriadas utilizadas para producir híbridos se consideran secretos comerciales, lo que otorga a sus dueños una protección de la propiedad intelectual. Las empresas privadas ya han invertido bastante en el desarrollo de híbridos para cultivos como el maíz, inclusive para el uso por parte de pequeños agricultores).

La mayoría de los países se ha dedicado a establecer un sistema de PVV, motivados en gran parte por los requisitos de la Organización Mundial del Comercio y por el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (TRIP, Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights). Resulta difícil predecir el impacto de las PVV formales. En teoría, la protección es un poderoso incentivo para la inversión privada en la investigación, que puede llevar a producir variedades superiores; sin embargo, es muy difícil encontrar evidencia empírica sólida sobre estos resultados positivos. Por ejemplo, varios estudios sobre los efectos de la PVV en los Estados Unidos han presentado resultados mixtos y un estudio reciente en Latinoamérica reveló un impacto relativamente mínimo (positivo o negativo) (van Wijk y Jaffé, 1996). Es necesario realizar más estudios sobre los efectos de la PVV, tanto en países industrializados como en países en desarrollo (Lesser, 1997).

Los esfuerzos por establecer una PVV eficiente y efectiva en los países en desarrollo enfrentan varios obstáculos. En primer lugar, la PVV se basa en un sistema de registro que busca caracterizar las variedades, cuya implementación puede resultar muy costosa. Para los países pequeños, podría tener sentido establecer una autoridad de registro regional, para compartir los costos, agilizar la distribución de las variedades y estimular el acceso a una mayor cantidad de variedades. En segundo lugar, los programas públicos requieren un sistema administrativo efectivo para cobrar los derechos de patente de las variedades públicas. Esto se puede lograr a través de un sistema de certificación de semillas, pero muchos países en desarrollo tienen problemas para mantener una autoridad de certificación efectiva, por lo tanto podría ser necesario desarrollar métodos alternativos. Finalmente, imponer la PVV puede resultar difícil tanto para el sector público como para el privado. Por ejemplo, en los mercados de semillas que abastecen a los pequeños agricultores, éstos pueden almacenar o intercambiar fácilmente las semillas de variedades que se autopolinizan. Para las empresas privadas no resulta rentable emprender una acción legal en contra de dichas prácticas y, en cualquier caso, no sería socialmente deseable. En estas situaciones, la atención debería concentrarse en proteger a las empresas del robo de sus productos por parte de la competencia.

Los países deben promulgar una legislación sobre la PVV que cree un equilibrio óptimo entre las necesidades de la competencia, entre ellas la necesidad de establecer incentivos adecuados para la fitogenética privada y así garantizar exenciones para los genetistas y el intercambio abierto de germoplasma entre los programas públicos. Al mismo tiempo, debe proteger el derecho de los agricultores respecto a almacenar semillas (de variedades protegidas). Se debe dar énfasis a establecer un esquema de protección (y una estructura administrativa asociada) que proteja a las empresas privadas y que les permita satisfacer las necesidades de los agricultores comerciales. El sistema debe funcionar sobre la base de una recuperación de costos total.

Los esfuerzos por establecer derechos para las variedades públicas y generar ingresos a partir de los derechos de patente enfrentan un dilema adicional con respecto al intercambio abierto de germoplasma con otros países. Gran parte de este intercambio está mediado por los centros internacionales de investigación agrícola (IARC) y el resto es el resultado de redes y acuerdos regionales o bilaterales. Al aumentar las posibilidades de sacar provecho de la PVV, los programas nacionales se ven cada vez más tentados a cerrar sus puertas, cobrar a los colaboradores aquello que antes solía intercambiarse en forma gratuita o negar el acceso al material a los socios regionales o nacionales, por temor a que obtengan una ventaja comercial. Este dilema se extiende al uso de germoplasma internacional y ya se han dado casos en que los programas nacionales de fitogenética han protegido variedades de un IARC y han cobrado por ellas. Los problemas para definir el acceso se intensificarán a medida que los IARC amplíen su ámbito de trabajo y dediquen más atención a las empresas privadas de semillas. Sin embargo, la mayor parte de la evidencia actual sugiere que los beneficios para la sociedad derivados del intercambio gratuito de germoplasma superan cualquier ganancia generada por el acceso restringido a los productos de los programas públicos de fitogenética.

Otra área en que los sistemas públicos de fitogenética deben aumentar sus interacciones con el sector privado es el intercambio de las técnicas y materiales de la biotecnología, la mayoría de los cuales han sido desarrollados y patentados en forma privada. La biotecnología se puede utilizar para abordar los problemas de los pequeños agricultores, que son los principales clientes de la investigación pública. Sin embargo, obtener acceso a genes y técnicas de propiedad privada no sólo requerirá una difícil negociación, sino también apelar a un sentido del deber de la empresa para apoyar las iniciativas públicas en favor de la seguridad alimentaria y la mitigación de la pobreza.

Para cumplir este desafío, los programas públicos (en especial los de mayor dimensión) tendrán que mejorar rápidamente su capacidad de establecer asociaciones de I&D público-privadas. Será necesario bastante diálogo entre los programas públicos nacionales, los IARC y el sector privado (tanto local como multinacional) para lograr acuerdos amplios que permitan el intercambio de germoplasma y otras herramientas de la biotecnología, de manera que incentive la formación de un sector privado competitivo y a la vez permita que el sector público utilice las nuevas herramientas para llegar a los agricultores no incluidos por el sector privado. Al mismo tiempo, se requerirán mecanismos institucionales innovadores para fomentar la colaboración regional entre los programas públicos, con el propósito de mejorar su eficiencia y fortalecer su posición en la negociación con el sector privado (Fischer, 2000).

También será necesario contar con un sólido manejo de la propiedad intelectual para que los programas públicos de fitogenética tengan acceso a los productos y herramientas biotecnológicas de propiedad privada. Los jefes de investigación tendrán que desarrollar sus habilidades de negociación y manejo de la propiedad intelectual. Los grandes institutos de investigación podrían establecer una oficina para manejar la propiedad intelectual, aunque tendría que balancear sus costos con los beneficios generados. En la mayoría de los países, una oficina central para todos los institutos de investigación podría bastar para proporcionar capacidades altamente especializadas, como la asistencia legal. Por ejemplo, Indonesia estableció recientemente una oficina central de transferencia tecnológica y el Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional [Consultative Group for International Agricultural Research, CGIAR] está en el proceso de crear una unidad que maneje sus asuntos de propiedad intelectual. Los programas públicos también deben aprovechar las oportunidades de utilizar sus propios productos, especialmente el germoplasma, como base en la negociación para obtener acceso a las herramientas y productos del sector privado. En algunos casos, esto puede requerir patentar las tecnologías públicas (Fischer, 2000).

La investigación agrícola pública debe adaptarse para cumplir con los desafíos de la privatización. A pesar de las oportunidades que existen para recuperar los costos y las estrategias de financiamiento competitivo, gran parte de la presión actual proveniente de los donantes y de los ministerios de economía, motivada por un vago concepto de la privatización, no hará que la investigación pública sea más eficiente o eficaz. En lugar de eso, la atención debe enfocarse en las oportunidades específicas que se presentan para interactuar con el sector privado.

Los programas públicos de fitogenética, donde las complementariedades resultan más obvias, tienen una responsabilidad particular. La fitogenética pública debe ser más abierta y los reglamentos para la producción de semillas deben fomentar la fitogenética privada. La clave para lograr interacciones efectivas con el sector privado es establecer sistemas adecuados de PVV y de manejo de la propiedad intelectual. Esto otorgará al sector público un mayor acceso a la tecnología privada e incentivará el crecimiento del sector privado de semillas. La fitogenética pública debe liderar la redistribución de las responsabilidades de la investigación agrícola entre los sectores público y privado.